2016年七坝港路春藤路建设项目PPP实施方案100页.docx

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1、XX区XXXX路、XX路建设项目PPP 实施方案二一六年十二月1目录一、项目概况1（一）项目名称1（二）项目类型1（三）项目背景1（四）项目基本情况21、XXXX路22、XX路53、项目最终产品104、计划建设工期105. 项目投资概况10（五）PPP 合作内容11（六）项目实施机构11（七）社会资本方介入情况12（八）PPP 实施的政策环境121、国家层面122、部委层面133、地方措施14（九）项目建设的必要性151、解决资金来源难题，缓解政府财政压力162、优化运作与管理技术，提高建设效率163、合理分工与协作，降低项目风险164、转变政府角色，提高执政效率17（十）可行性分析171、政

2、策、法律环境的可行性172、项目特征的可行性183、项目融资的可行性194、社会资本投资意愿分析19二、风险分配基本体系21（一）风险分配原则21（二）风险因素识别22（三）风险分配机制23（四）风险分配方案设计、23三、项目运作方式26（一）项目投融资26（二）项目建设、运营26（三）项目移交27（四）回报模式27四、交易结构29（一）具体交易结构291、PPP 模式292、政府方职责303、投资人职责31（二）PPP 模式投资方案321、组建项目公司322、合作期限323、注册资本334、项目资本金335、运营方案336、项目公司退出机制34（三）付费方案341、付费方式选择342、可用性

3、付费报价方案设计343、税费方案39（四）可用性付费、运营维护服务费测算391、项目总投资392、可用性付费测算403、道路运营维护费及大中修费测算40（五）项目现金流测算42五、合同体系43（一）PPP 合同关键条款441、运营维护权442、政府方与社会投资人的权利和义务443、项目合作限504、土地使用权515、工程建设516、延误517、工程变更518、竣工验收与审计529、政府付费5210、监督与考核5211、保险5212、项目展期5313、一般补偿5314、临时接管5315、提前终止及补偿5416、转让与担保5417、争议解决5418、应急处理5519、一票否决权55（二）股权合同关

4、键条款551、注册资本和股权设置552、股权转让553、经营管理机构554、监事会565、资金监管566、财务审计567、税金缴纳568、其他56（三）项目主要边界条件分析及建议561、项目合作期562、土地使用权573、前期工作574、履约保函585、项目绩效考核机制596、投资回报安排667、项目采购条件668、项目移交669、终止6610、转让6811、争议解决6912、政府方监督管理与介入70六、监管架构72（一）授权关系72（二）监管内容721、政府监管732、其他监管73（三）监管方式741、履约管理742、行政监管763、公众监督78七、采购方式选择80（一）采购方式的选择80（

5、二）社会投资人资格条件80（三）竞价模式831、可用性付费计算条件设计832、可用性付费报价方案设计85（四）结算方式871、“可用性付费”的结算模式87（1）工程费87（2）工程建设其他费89（3）预备费89（4）建设期利息892、可用性付费的结算调整办法893、政府方对项目公司运营收益结算模式90（五）实施阶段招标90八、政府承诺和保障92（一）付费和补助92（二）负责协助和获取项目相关土地权利92（三）提供移交相关资料93（四）办理相关政府审批手续93九、工作计划944一、项目概况（一）项目名称XX区XXXX路、XX路建设项目（以下简称“本项目”或“项 目”）。（二）项目类型新建项目，项

6、目属性为交通基础设施类建设项目。（三）项目背景2015 年 6 月 27 日，国务院印发关于同意设立XX江北新区的 批复，正式批复同意设立XX江北新区。自此，XX江北新区建设 上升为国家战略，成为中国第 13 个、江苏省首个国家级新区。江北新区位于XX市长江以北，由XX区、六合区和栖霞区八卦 洲街道构成，总面积 2451 平方千米，占XX市域面积的 37%，是华 东面向内陆腹地的战略支点，拥有便捷的公路、铁路、水路和航空枢 纽，是长江经济带与东部沿海经济带的重要交汇节点，长三角辐射中 西部地区的综合门户，XX北上，连接中西部的重要区域。江北新区 的发展定位是：国家级产业转型升级、新型城镇化和开

7、放合作示范新 区；长江经济带和长江三角洲的重要发展支点；XX都市圈和苏南地 区的新增长极；XX市相对独立、产城融合、辐射周边、生态宜居的 城市副中心。桥林新城位于XX都市区西侧，主城区西南侧，长江北岸与老山9之间，东临长江，南部与安徽和县相邻，西接XX市XX区星甸街道，北至长江三桥，距XX主城区约 40km，距XX中心区 20km 左右。 规划范围东至长江岸线、南至规划锦文路过江通道、西至规划沿山大 道、北至规划渔火路，规划范围总面积约 86.72km2，未来将打造成江 北新区向西南辐射的次区域中心。根据江北新区总体规划，桥林街道未来将进一步发挥紧邻三桥、 毗邻安徽的地域优势，全面提升城市形象

8、和功能，努力将桥林建成城 市功能完备、环境康居宜业、生活富裕和谐的现代化滨江新城作为江 北新区的一个重要发展点。桥林新城将继续依托XX口和交通区位 优势发展成为以先进制造业和港口物流为特色的现代化滨江新城，随 着制造业成为江北新区定位中的重要属性，桥林新城作为制造业基地 的职能将在江北新区的产业体系中发挥更大的作用。在此背景下，为推进桥林地区城市建设发展，地区启动地块开发 及配套基础设施的建设，实施XXXX路、XX路建设工程，完善 道路交通配套。项目拟采用 PPP 模式，通过公开招标方式选定投资 人，参与项目投资建设。（四）项目基本情况1、XXXX路1）道路基本情况（1）道路走向：东西向，西起

9、延陵路东至渔火路，道路区位图 如下图所示。图 1-1XXXX路区位示意图（2）道路等级及功能定位：以车辆通行为主，服务于周边商务 及居住地块为辅的三级公路兼顾城市次干路，设计速度为 40km/h， 双向四车道标准建设。（3）道路性质：县域交通路网工程。（4）线路长度：道路全长 1553.731m。（5）路幅：道路横断面设计遵循规划一般红线宽 32m，交叉口 渠化段红线宽 39m。（6）横断面组成：3m（人行道）+3.5m（非机动车道）+1.5m（侧 分带）+16m（机动车道）+1.5m（侧分带）+3.5m（非机动车道）+3m（人行道）=32m。图 1-2XXXX路断面图道路路面采用抛物线型路拱

10、，机动车道和非机动车道的横坡为外 倾 2%，人行道横坡为内倾 1.5%。（6）项目用地：道路与交通设施用地，项目占地约 100 亩。（7）路面结构： 沥青混凝土。（8）技术标准：根据交通量预测结果，本项目道路采用双向四 车道，按三级公路兼顾城市次干路设计，主要技术标准如下：表 1-1XXXX路道路设计标准序号项目单位技术标准1道路等级三级公路兼顾城市次干路2计算行车速度km/h403荷载标准BZZ-1004不设缓和曲线的圆曲线最小半径m5005不设超高圆曲线最小半径m3006设超高圆曲线最小半径一般值m1507设超高圆曲线最小半径极限值m708平曲线最小长度一般值m1109最大纵坡推荐值%61

11、0凸型竖曲线一般最小半径m600极限最小半径m40011凹型竖曲线一般最小半径m700序号项目单位技术标准极限最小半径m45012竖曲线最小长度m352）项目总投资：工程总投资 16356.8 万元，其中：工程费 9762.1万元，工程建设其他费 4846.1 万元（含拆迁费用 3200 万元），预备费 1140.8 万元，建设期利息 607.7 万元。3）项目建设期：2 年4）项目进展情况（1）土地的获取：政府方通过划拨方式取得项目用地，目前项 目涉及新增用地的拆迁工作准备就绪，后期拆迁与安置补偿工作由政 府方主导，PPP 项目公司协助并提供所需资金给拆迁办。（2）项目选址：XX市XX区桥林

12、新城。（3）项目立项：项目可研已编制完成并通过专家评审，立项正 在办理中。（4）项目设计：已聘请专业设计公司对项目道路进行设计。2、XX路1）道路基本情况（1）道路走向：东西向，西起百合路东至XX路。道路区位如 下图图 1-3XX路区位示意图（2）道路等级：道路分为百合路浦乌路、浦乌路XX路两 段，百合路浦乌路道路等级为四级公路兼城市支路功能；浦乌路 XX路道路等级为三级公路兼城市次干路功能。（3）道路性质：县域交通路网工程。（4）线路长度：全长约 5126m。（5）路幅：百合路至浦乌路段道路标准横断面为 16m；浦乌路 至滨江大道段道路标准横断面为 35m；滨江大道至XX路道路标准横 断面为

13、 35m。（6）横断面组成：a、百合路浦乌路段道路标准横断面为 3m（人行道）+10m（车行道）+3m（人行道）=16m。图 1-4百合路浦乌路道路标准横断面图b、浦乌路滨江大道段道路标准横断面为 3.5m（人行道）+4.5m（非机动车道）+2m（侧 分带）+15m（机动车道）+2m（侧分带）+4.5m（非机动车道）+3.5m(人 行道)=35m。图 1-5浦乌路滨江大道道路标准横断面图c、滨江大道XX路段道路标准横断面为 2.5m（人行道）+3.5m（非机动车道）+3.5m（侧分带）+16m（机动车道）+3.5m（侧分带）+3.5m（非机动车道）+2.5m(人行道)=35m。图 1-6滨江大

14、道XX路道路标准横断面图（7）项目用地：道路与交通设施用地，项目占地约 338 亩；（8）路面结构：沥青混凝土。（9）技术标准：表 1-2百合路浦乌路段主要线形技术标准内容单位规范值采用值设计行车速度km/h3030内容单位规范值采用值不设超高圆曲线最小半径m150/设超高推荐圆曲线半径m85/设超高最小圆曲线半径m40/圆曲线最小长度m25/缓和曲线最小长度m25/最大纵向坡度推荐值%72.3纵坡坡段最小长度m85110最大超高横坡度%2/竖曲线一般最小长度m6090表 1-3 浦乌路XX路段主要线形技术标准内容单位规范值采用值设计行车速度km/h4040不设超高圆曲线最小半径m300500

15、设超高推荐圆曲线半径m150/设超高最小圆曲线半径m70/圆曲线最小长度m35135.148缓和曲线最小长度m35/最大纵向坡度推荐值%62.02纵坡坡段最小长度m110110最大超高横坡度%2/竖曲线一般最小长度m90902）项目总投资：工程总投资 56153.6 万元，其中工程费 35193.75万元，其他费 14958.3 万元（含拆迁费 11000 万元），预备费 3915.2万元，建设期利息 2086.3 万元。3）项目建设期：2 年4）项目进展情况（1）土地的获取：政府方通过划拨方式取得项目用地，目前项 目涉及新增用地的拆迁工作准备就绪，后期拆迁与安置补偿工作由政 府方主导，PPP

16、 项目公司协助并提供所需资金给拆迁办。（2）项目的选址：XX市XX区桥林新城（3）项目的立项：项目可行性研究报告已经编制完成并通过专家评审，立项手续正在办理中。（4）项目的设计：已聘请专业设计公司对项目道路进行设计。3、项目最终产品 该项目最终产品如表 1-3 示。表 1-3项目产品（产出）一览表序号名称XXXX路XX路1主项产品道路全长 1553.731m，红线宽 32m， 交叉口渠化红线宽 39m道路全长 5.126 km，道路规划红 线百合路浦乌路宽 16m，浦乌路XX路宽 35m2道路工程58919 m2141571 m23桥梁工程30 延米/1 座93 延米/3 座4路灯工程104

17、盏313 盏5绿化及环境保护5827 m218113 m26管网工程1 项1 项道路（路基、路面、护坡、挡墙等）的小修保养、中大修；道路日7运营服务常保洁工作；道路照明、道路绿化、市政管网（不含供电、通讯、燃气）的维护维修。交通监控系统不在运营范围内。4、计划建设工期项目建设期整体为 2 年 ，从 2017 年 1 月2018 年 12 月，投资 人应在建设期内，在规定的时间范围内建成所有该项目建设内容。项目建设期自 PPP 合同签订之日起至项目交工验收合格并投入 运营之日结束。由政府方原因引起的工期延误，则合同工期相应顺延， 但不承担任何经济损失。5. 项目投资概况项目总投资约 7.25 亿

18、元（暂估，具体以审计结算数据为准），10其中工程费用 4.5 亿元，工程建设其他费用 1.98 亿元，预备费 0.51亿元，建设期利息 0.27 亿元。 项目总投资具体构成如下。表 1-4项目总投资构成表序号项目名称XXXX路XX路合计（万元）比例1工程费用9762.135193.844955.962.0%2工程建设其他费4846.114958.319804.427.3%3预备费1140.83915.25056.07.0%4建设期利息607.72086.32694.03.7%*总投资（1+2+3+4）16356.856153.672510.3100.0%（五）PPP 合作内容本项目涉及XXXX

19、路和XX路两条道路的新建项目，具体合 作内容如下：1、XXXX路和XX路建设工程项目前期工作办理（设计单 位已经确定，项目公司成立后，设计管理工作由政府方与项目公司共 同承担）；2、XXXX路和XX路建设工程项目的拆迁与安置补偿工作 由政府方主导，PPP项目公司协助并提供所需资金给拆迁办；3、XXXX路和XX路建设工程项目投资、融资、建设、资 产移交、维护维修与设施管理；4、与项目相关的其他辅助性工作。（六）项目实施机构XX区政府为项目发起人，授权XXXX经济开发区管理委员会13（以下简称“经开区管委会”）作为实施机构，负责该项目的 PPP合作中政府方的事务。在本文中，如无特殊说明，“政府方”

20、、“政府 方代表”均指本项目实施机构。（七）社会资本方介入情况项目采用由依法招标的社会投资人全额出资组建项目公司的模 式，进行项目的投资、建设和运营。（八）PPP 实施的政策环境1、国家层面1）2013 年 11 月，党的十八届三中全会做出中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定，提出“要让市场在资源配置中起 决定性作用和更好地发挥政府作用，允许社会资本通过特许经营等方 式参与城市基础设施投资和运营”。2）2014 年 8 月国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓 励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的

21、公益性事业投资和运营，政府通过运营维护权、合理定价、财政补贴 等事先公开的收益约定规则，使投资者有着长期稳定收益。3）2014 年 9 月国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国 发201445 号）提出“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得 通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资 平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。4）2014 年 11 月发布的国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）提出“要在公共服 务、资源环境、生态建设、

22、基础设施等重点领域进一步创新投融资机 制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，推进市政基础设 施投资运营市场化，推广政府和社会资本合作（PPP）模式”。5）2015 年 1 月，新预算法和政府采购法实施条例的施 行，完善了 PPP 的上层法律框架。6）2015 年 5 月，国务院办公厅发布国务院办公厅转发财政部 发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作 模式指导意见的通知（国办发201542 号），将推广 PPP 模式 定位为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革 举措；通知明确，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、 科技、保障性安居工程、医疗

23、、卫生、养老、教育、文化等公共服务 领域，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参 与，为民众提供优质高效的公共服务。2、部委层面 为贯彻落实党的十八届三中全会精神及国务院“指导意见”的要求，国家发改委、财政部分别牵头研究 PPP 模式的推广工作。1）财政部先后发布的 PPP 相关政策、法规关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财 金201476 号）提出在公共服务、公共设施及公益事业领域鼓励 社会资本参与投资；关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）提出了 PPP 合作模式的方式、方法与基本操作思路；关于规范政府和社会资本合作

24、合同管理工作 的通知（财金2014156 号）及 PPP 项目合同指南等文件对 PPP 项目运作进行指导和规范；政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行 办法提出了 PPP 模式下新的政府采购方式、政府和社会资本合 作项目政府采购管理办法、PPP 项目财政承受能力论证指引等 文件补充和规范 PPP 项目采购方式，规范 PPP 项目财政支出管理， 以适应推广 PPP 模式的需要。2）发改委发布的 PPP 相关政策、法规关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资2014 2724 号）对 PPP 模式进行鼓励和引导；并与国开行一起发布关于 推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投

25、资2015445 号）推进开发性金融支持 PPP 工作；同时联合财政部、 住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行等五部委发布基础设 施和公用事业特许经营管理办法（六部委令 25 号），鼓励在城市 基础设施、公用事业领域鼓励社会资本参与投资。3、地方措施与此同时，江苏省也出台了关于鼓励和推广 PPP 模式的指导意 见等地方配套政策，如：省政府关于在公共服务领域推广 PPP 模 式的实施意见（苏政发2015101 号）、江苏省财政厅关于报送 2015 年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知（苏财金201521 号）等。2014 年，江苏省财政厅初步建立了全省 PPP 项目库，并 先后三次组织

26、各市、县开展 PPP 项目申报工作。2015 年月份，江 苏省财政厅再次组织各市县在新建、改扩建项目和融资平台存量公共19资产中，筛选拟采用 PPP 模式的项目，编制当地 PPP 项目计划。8月财政厅向社会推出了 63 个 PPP 试点项目，总投资超过 1100 亿元， 涉及交通、保障性住房、市政管廊、供水、污水和垃圾处理、环境治 理、旅游、教育、文化、体育、养老、医疗等 12 个领域，覆盖全省35 个县（市）。 总体来看，近两年来，无论是从国家层面还是各地方政府，均高度重视政府与社会资本合作（PPP 模式）共同投资建设与运营管理公 共基础设施，特别是在公共服务及基础设施领域，各有关推进 PP

27、P 模式的政策性文件中均提到在鼓励社会资本参与城市基础设施的投 资、建设与运营。因此，作为本项目来说，开展 PPP 模式从政策环 境来说是没有任何问题的。（九）项目建设的必要性本项目采用 PPP 模式进行运作是XX区人民政府、经济开发区 管委会响应党中央、国务院以及江苏省政府鼓励和推广 PPP 模式的 一次重大举措，是XX政府探索转变职能的一次重要尝试，也是全市 丰富融资渠道、构建多种公共服务供给模式的一次重要探索。鉴于本项目投资规模较大、建设工期较长的特点，采用 PPP 模 式能够有效缓解XX区债务压力，有利于平抑地方政府的债务峰值， 加快项目的建设进程，平滑财政支出并减少未来财政支出的不可

28、预见 性、提升道路交通等基础设施配套水平，实现公共利益最大化。具体就本项目而言，采用 PPP 模式投资、建设、维管的必要性 主要有以下几个方面：1、解决资金来源难题，缓解政府财政压力资金是项目建设的关键性指标，充足的资金是确保本项目顺利进 行的先决条件之一。从目前情况来看，我国公路及市政道路等建设资 金大都依靠财政资金来维持，加之地方债务压力巨大，如果采用政府 举债的形式将会促使政府债务雪上加霜。目前社会资本具有较强的投资能力与意愿，采用 PPP 模式进行 道路投资、建设，有利于社会资本参与项目资金的筹集，有效弥补政 府财政资金的不足，降低政府的或有负债额，发挥道路交通等公共基 础设施应有的作

29、用。2、优化运作与管理技术，提高建设效率 社会资本参与公路建设，政府部门和社会资本可以取长补短，充分发挥各自的优势。社会资本在组织计划、建设成本管控、运营管理 等方面拥有更为市场化的优势，在项目前期就参与进来，可以带来先 进的运营、维护管理理念，全面提升区域公路建设的综合水平。而政 府作为拥有特殊背景的合作伙伴，具有高位协调、组织的能力，能够 合法地充分调动各类资源，为项目的建设、融资提供便利。3、合理分工与协作，降低项目风险 任何一个新上项目在政策、资金、技术、管理等方面均存在一定的风险，特别投资金额较大、关系社会公共利益的基础设施类项目。 PPP 模式的一大特点是风险分担。项目参与各方在合

30、作中共担风险和 责任，社会资本在组织计划、成本管控、运营等方面有着明显的优势， 在投资、建设过程中可以分担一部分风险，降低了原先全部由政府承 担的风险，从而减轻了政府的负担。4、转变政府角色，提高执政效率PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法 律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。由此可见，采用 PPP 模式后，政府从原来的公共服务供给者转变为采购者，政府角色的转 变导致政府行政职能的转变，即政府方不再是公路投资、建设的主导 者，而是项目投资、建设与运营管理过程的监督、管理者，政府可以 将更多的精力致力于终端服务品质的监督管理，以提高政府的管理效 率。结论：综上所述，在公

31、共基础设施领域开展 PPP 模式，是非常 有必要的。PPP 模式下的公路建设，不仅能扩大最终产品的供给，还 能提高区域交通设施质量及服务的品质，同时降低政府财政负担，提 高执政效率。（十）可行性分析1、政策、法律环境的可行性国家 2014 年、2015 年密集出台了一系列鼓励推广运用 PPP 模式 的政策文件，鼓励引进社会投资人参与城市基础设施、公共产品与公 益事业项目的投资与建设运营管理，同时明确了鼓励采用 PPP 模式 的投资领域。新预算法和政府采购法实施条例的颁布与实行 也为 PPP 投资模式奠定了法律基础。同时，目前正在开展的 PPP 模式的规范化工作将逐步把 PPP 纳 入法制化轨道

32、，为 PPP 项目的规范运作提供法律保障，这使得基础 设施项目对社会资本的吸引力正不断增强。另外，财政部、发改委也多次发文，将公共基础设施项目列为鼓励采用 PPP 模式投资建设的领域。项目属于公共基础设施建设项目，因此，采用 PPP 模式是具有政策可行性的。收益共享、风险共担是 PPP 模式的基本原则，目前国家针对 PPP 项目前期研究、融资、税收等方面给出了众多优惠政策及保障措施， 为社会资本积极参与基础设施领域的投资建设与运营管理提供了政 策保障。2、项目特征的可行性 本项目涉及XXXX路和XX路两条道路的新建，属于公共交通基础设施建设项目，纵观我国基础设施类项目采用 PPP 模式的成 功

33、案例及经验，该类项目非常适合采用 PPP 模式，主要体现在以下 两个方面：一是公用事业改革和管理的政策环境比较成熟。国家及其各部委 相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和经营 的政策，如国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见（国发201460 号）。目前，财政部、住建部正在全面 推广和规范 PPP 模式。2015 年 4 月国家发改委、财政部等六部委联 合下发了基础设施和公用事业特许经营管理办法。这为公用事业 的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。二是有众多的社会投资人在公共交通领域有运作 PPP 项目的经 验。国内的公共交通领域市场化逐渐发展成熟，公共

34、交通领域的投资 人市场已经培育发展起来。道路建设一直是社会资本高度关注的基础 设施领域，国内也形成了一批具有道路投资和建设经验的投资人，积 累了丰富的资本，其经验可以继续在道路 PPP 项目中借鉴。3、项目融资的可行性1）项目公司的融资方式 本项目属公共交通基础设施项目，属于非经营性项目，项目自身无法产生经营性现金流。按照传统的投融资模式，在政府主导投资建 设下，一般仅能通过发行城投债的方式融资。在采用 PPP 模式建设 下，作为融资人的项目公司，则具有来自“可用性付费”、“运营维护 服务费”的现金流入，此现金流则视为项目公司的经营性现金流，满 足项目融资的需求。2）政府、社会投资人对项目公司

35、融资的支持按照 PPP 模式的设计，对于巨额投资项目来说，项目公司需要 完成融资任务，除了项目公司具有较好的现金流入之外，还需要对融 资设计好担保模式。本项目的融资担保模式包括如下几项：A.政府方提供可用性付费及运营维护服务费付费担保； B.投资人提供抵押或应收账款质押，并为项目融资提供融资担保。3）项目公司层面融资分析 就本项目来说，社会投资人自身需要具有较强的融资能力及资金实力，方能满足本项目投资资金的需求。 4、社会资本投资意愿分析 基础设施和公用事业项目是一项典型的公共产品，无法通过“使用者付费”的方式直接回报投资人。但并非这一项目就无法获得社会 投资人的青睐。政府给予该项目社会资本的

36、回报方式是政府向项目公 司购买本项目的可用性付费（符合验收标准的公共产品）以及为维持 本项目可用性所需的运营维护服务费用（符合绩效要求的公共服务），即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。就本项目而言，即运营期间政府向项目公司购买道路服务并 支付相应费用，以及维持道路可用性所需运营维护服务费。由此可见， 本项目具有一个相对稳定的现金流入。近年来，国家逐步对内对外开放，慢慢扩大民间资本在基础设施 项目中的投资范围。由于此类项目收益稳定，且国家存在一些政策扶 持，使得民间资本大量的投入基础建设中。私人部门拥有良好的激励 和约束机制，并且拥有高于市场平均水平的技术手段，及高

37、效的管理 方法，在对待风险上，也从开始的盲目追求高风险高收益转变的理性 客观。针对基础设施建设项目，民间资本拥有强大的投资实力和迫切 的投资意愿。因此，本项目应具有较好的社会资本合作意愿。从前期的市场调 研情况来看，也确实如此。26二、风险分配基本体系依据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金 2014113 号）第三章第十一条规定：（PPP 项目）“按照风险分配优 化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、 项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理 分配项目风险”。（一）风险分配原则风险分配应按如下原则进行。（1）由对其最有控制力的一方承担相应的风

38、险 一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用 于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力 之内，使其有动力为管理风险而努力。（2）承担的风险程度与所得回报相匹配 当项目运作中出现双方均不可控制的风险时，应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的 损失和社会投资人承担风险的意愿，在 PPP 模式合作共赢框架原则 下，不应出现社会投资人要求的补偿超过公共部门自己承担风险时支 付的成本的情况。（3）确定承担风险上限 在合同的实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变

39、化或风险带来的损害比之前估计的要大的多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性。（二）风险因素识别利用文献、类似案例对本 PPP 项目全生命周期风险进行识别。 通过识别，项目主要风险类别如下。（1）政治风险，包括运营维护权收回/违背、征用/公有化、政局 稳定、审批延误、行业规定变化等。（2）项目建设风险，包括地质条件、客观工程变更、征地拆迁、 土地不能及时交付、水电等配套安排、自行提出工程变更、建造/采 购成本超支、完工风险，建设质量等风险。（3）运营风险，包括技术缺陷、调试运行、设备设施故障、运 营维护成本超支、服务质量不达

40、标、运营商违约/提前终止、恢复性 大中修、安全管理、环境保护等风险。（4）法律风险，包括合同文件冲突、第三方延误/违约、资产所 有权、项目公司破产等。（5）融资风险，包括融资失败，融资成本高，利率变化，偿债 风险等。（6）收益风险包括其他经营收益变动、财政补贴等。（7）宏观经济风险，包括通货膨胀、利率变化、外汇风险（如 有）等。（8）其他风险，主要为不可抗力。（三）风险分配机制PPP 项目风险分担包括分别承担（即风险分配）和共同承担（涉 及双方分摊比例）两种方式，根据上文阐述风险分配三大原则，以上 八类风险类别应根据政府及社会投资人能力进行分担或按分摊比例 共同承担，从而达到降低风险发生概率和

41、风险控制成本、有效调动风 险承担方的积极性、以及避免一方承担过多的风险的结果。按照风险分配的上述原则，以及财政部推广应用 PPP 模式的政 策导向，本项目的核心风险分配框架如下：（1）融资、建设、财务、运营维护、行业规定变化等风险主要 由项目公司承担；（2）政策、宏观经济变化、法律变更和可行性缺口风险等主要 由政府承担；（3）政治、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。（四）风险分配方案设计、 按照风险分配机制，初步确定本项目各实施阶段具体风险分配方式建议如下表所示：表 2-1项目风险识别表风险类别双方共担政府方项目公司政治风险运营维护权收回/违背征用/公有化政局稳定审批延误行业规定变化风险

42、类别双方共担政府方项目公司建设风险地质条件客观工程变更征地拆迁土地不能及时交付水电等配套安排自行提出工程变更建造/采购成本超支完工风险建设质量不达标工地安全/环境保护考古文物保护运营风险技术缺陷调试运行设施故障运营维护成本超支服务质量不达标运营商违约/提前终止恢复性大中修安全管理环境保护法律风险合同文件冲突第三方延误/违约资产所有权项目公司破产融资风险融资失败融资成本高风险类别双方共担政府方项目公司利率变化偿债风险收益风险通行车流量变化-（本项目不收费）通行车收费标准调整-（本项目不收费）其他经营收益变动财政补贴宏观经济风险通货膨胀利率变化外汇风险（如有）其他风险不可抗力三、项目运作方式根据关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作 的通知（财建201529 号文）、基础设施和公用事业特许经营管 理办法（六部委第 25 号令）第五条第（三）款的规定，及交通部 发布交通基础设施 PPP 等模式试点方案（交政研发201526 号） 文件精神，交通道路、桥梁等可实行投资建设施工、养护管理一体化 的经营方式。根据上述政策精神以及交通部主导的 PPP 试点项目和有关政策 文件来看，本项目采用“政府付费”的运作方式，即 BOT 的运作模式。项目在实施 PPP 模式